Autor: Luis Córdova-Alarcón
Año: 2023
Capítulo de Libro: La política exterior de los Estados latinoamericanos: enfoques, metodologías y casos. Raúl Salgado, coordinador. Quito: Editorial FLACSO-Ecuador, pp. 319-357
Introducción:
El análisis de política exterior (APE) se caracteriza por estudiar cómo se elabora este tipo de políticas. Pero entre las decisiones y las acciones que finalmente se ejecutan existe una brecha (implementation gap) que no siempre se toma en cuenta. Se ha descuidado este elemento en la literatura especializada, a pesar de constituir el punto crítico para lograr el éxito o el fracaso de la política. Con este capítulo se contribuye a llenar ese vacío. No abarca todo el proceso de implementación. Centra su atención en la diplomacia como herramienta de política exterior y la utiliza como divisa teórica para explicar un caso reciente de la política exterior ecuatoriana: el denominado affair Assange.
Hay dos formas de aproximarse al estudio de cómo se implementa la política exterior (Brighi y Hill 2012). Se puede atender la relación entre principios, fines y medios –lo que aquí se aborda– o enfocarse en la relación del actor estatal con su entorno internacional. Ambas aproximaciones se vinculan estrechamente con el arte de gobernar, o statecraft, y el arte de crear poder, o estrategia (Freedman 2016). La articulación entre principios, fines y medios no es mecánica; implica sincronización y calibración de un conjunto de instrumentos con una buena dosis de inteligencia contextual (Nye 2008, cap. 4). El desempeño operativo de los ejecutores de la política exterior es un factor clave. En este sentido, statecraft, estrategia e implementación conforman una triada analítica que no hay que perder de vista.
Desde la perspectiva del APE, la diplomacia se relaciona con los medios que utilizan los tomadores de decisión para alcanzar sus propósitos. Sin embargo, no hay consenso sobre el rol que cumplen. Es común clasificar los instrumentos de política exterior en cuatro categorías: políticos, militares, económicos y culturales. El pionero en esta categorización fue Harold Lasswell (1945). Mientras Lasswell (1945), Baldwin (1985) y Hill (2016) identifican a la diplomacia con los instrumentos políticos, Deibel (2007), siguiendo a Morgenthau (1954), considera a la diplomacia como el instrumento principal o de coordinación del resto de instrumentos. En cambio, Mastanduno (1999) reconoce solo tres categorías de instruments of statecraft: diplomáticos, económicos y militares. A diferencia de Morin y Paquin (2018) que ubican los instrumentos en un rango que va desde la diplomacia hasta la fuerza militar, clasificándolos en tres categorías: (i) socialización, (ii) coerción y (iii) intervención, según se dirijan hacia el mantenimiento o modificación de ideas, intereses o la estructura política doméstica del Estado extranjero, respectivamente.
Como lo advierten Constantinou y Sharp (2016, 18), discernir si la diplomacia es un instrumento (¿al servicio de quién?), un medio (¿con qué propósitos?) o una combinación de ambos es algo que al mainstream de las RR. II. no le interesa. La persistencia de este vacío perjudica principalmente a los Estados débiles y periféricos, ya que la diplomacia se presenta como su mejor herramienta de política exterior o, incluso, como la única opción. A sabiendas de que los Estados fuertes y centrales, cuentan con poderío económico y músculo militar suficientes para instrumentalizarlos en su política exterior.
¿Cuál es la relación de la diplomacia con la política exterior? ¿Cómo analizar un fenómeno diplomático desde el APE? Para responder estas preguntas, se propone un aparato conceptual integrador de la diplomacia que facilita su análisis empírico. En especial, se conceptualiza la diplomacia como herramienta de política exterior. Al hacerlo se contribuye en un doble sentido. Por un lado, se clarifican las opciones estratégicas de los Estados al momento de diseñar su política exterior. Por el otro, brinda un versátil marco analítico para explicar la política exterior cuando no se basa en el uso de la fuerza.
Para validar el aparato conceptual empíricamente, se aborda como caso de estudio un segmento del affair Assange usando el análisis contrafáctico desde la teoría de conjuntos (Mahoney y Barrenechea 2017), la secuenciación y process tracing. Los datos se obtuvieron de cuatro fuentes: archivos de prensa digitalizados (se revisaron tres diarios ecuatorianos: El Telégrafo, El Universo y El Comercio, y uno británico: The Guardian), documentos oficiales de la cancillería de Ecuador, informes de investigación periodística y dos entrevistas semiestructuradas a testigos directos de los eventos que se relatan.
El capítulo se estructura de la siguiente manera. En la segunda sección se conceptualiza la diplomacia como herramienta de política exterior, identificando sus instrumentos y modalidades de uso. Con este marco teórico-conceptual, en la tercera sección se realiza un análisis contrafáctico del affair Assange para explicar por qué el gobierno de Rafael Correa le concedió asilo a Julian Assange, en agosto de 2012. La última sección se destina a las conclusiones, poniendo en perspectiva los hallazgos realizados.
